今年的政府工作报告提出，2026 年经济增长预期目标为 4.5% 至 5%，在实际工作中努力争取更好结果。
在 2026 年重点工作任务中，扩大内需被置于首位。同时，报告在 2025 年"民生为大"理念的基础上，进一步强化了保障和改善民生的制度安排，新增"加强初婚初育家庭住房保障"等具体举措。
经济增长目标的区间设定反映出今年宏观经济政策可能会有怎样的变化？如何构建促进消费的长效机制？如何通过社会保障制度创新来应对人口结构变化带来的挑战？
针对上述一系列问题，全国政协常委、国务院发展研究中心原党组书记马建堂在全国两会现场接受了《每日经济新闻》记者（以下简称 NBD）的专访。
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增速目标设定与远景目标协调一致
NBD：政府工作报告将今年的经济增长预期目标定在 4.5%~5% 的区间，与去年的" 5% 左右"相比，这个区间设定反映出今年宏观经济政策可能会有怎样的变化？
马建堂：首先需要准确理解今年确定的经济增长预期目标，该目标并非单一数值，完整的表述是，"经济增长 4.5%~5%，在实际工作中努力争取更好结果"，不要忽略后半句。关于这一目标，我有三点体会。
第一，需对目标内涵准确把握。这绝非简单的从 5% 降至 4.5%，而是 4.5% 至 5% 的区间设定，同时要求在实际工作中争取更好结果，经济大省要挑大梁、走在前，有条件的地区和省份应争取发挥更大作用、作出更多贡献。
第二，要理解目标设定的现实依据与战略考量。这一目标体现了实事求是的原则，既反映了我国经济发展的潜在动能和潜在增长率，也体现了未来一段时期供给和需求的总体情况。同时，4.5% 至 5% 的增速与"十五五"规划乃至到 2035 年基本实现社会主义现代化的远景目标相衔接。
党的十九届五中全会提出，到 2035 年我国人均国内生产总值要达到中等发达国家水平。关于中等发达国家的界定，虽无严格统一标准，但一般认为人均 GDP 需超过 2 万美元。根据 2023 年数据，世界相对公认的 20 个左右中等发达国家的人均 GDP 平均水平约为 2.3 万美元。2025 年我国人均 GDP 折合约 1.4 万美元，从当前水平到 2035 年达到人均 2 万美元以上，4.5% 左右的增速是足够的。
另外，"十四五"时期我国经济已经实现年均 5.4% 的增长，据专家研究测算，按照"到 2035 年人均 GDP 达到 2 万美元以上、比 2020 年翻一番"这样一个远景目标倒算，未来十年我国经济年均增长 4.2% 以上即可以实现这一宏伟任务。
因此，4.5%~5% 的增速区间与 2035 年基本实现社会主义现代化的长期目标是协调一致的。
第三，要看到实现目标面临的挑战与政策取向。实现 4.5% 至 5% 的经济增长预期目标并非易事，需要克服诸多困难和挑战。面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内经济发展形势，必须深入推进改革开放，通过改革激发内生动力；持续培育新质生产力，推动科技创新和产业创新深度融合，激发更多新动能、培育更多新产业；充分利用已经出台的存量政策和有可能出台的增量政策，加大宏观调控力度，实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为国民经济持续向好创造有利环境。
总之，实现这一目标需要全党全国各族人民付出艰苦努力。我相信，只要落实好政府工作报告提出的十个方面重点工作任务，就一定能够实现今年 4.5% 至 5% 的经济增长预期目标，进而为 2035 年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。
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扩大内需涵盖消费和投资两大领域
NBD：政府工作报告将扩大内需置于今年工作任务的首要位置，当前消费复苏仍依托政策性激励措施，如消费品以旧换新、发放消费券等。你认为应如何构建促进消费的长效机制？
马建堂：中央经济工作会议对当前经济运行状况的基本判断是，国民经济总体呈现向新向好态势。但也面临一些挑战，其中最为突出的是内需不足。为推动国民经济持续稳定向好发展，必须进一步加大扩大内需力度。
扩大内需涵盖消费和投资两大领域。近年来，我国居民消费需求保持增长态势。如果用社会消费品零售总额表征消费增长，2025 年，社会消费品零售总额同比增长 3.7%，虽保持一定增长，但增速较上年有所回落。同时，2025 年全社会固定资产投资比上年下降 3.9%。因此，无论是今年还是未来五年，多措并举扩大内需、提振消费和投资，仍是经济工作的重要任务。
关于扩大消费，可以从以下方面综合施策：
第一，提高消费能力。消费的前提是居民具备相应的支付能力，关键在于扩大居民收入，特别是中低收入群体收入。提高收入需因群因人施策，一是鼓励创新创业，支持青年群体走出校园后在创新创业中增加收入，甚至部分创业者可成长为企业家，获得更多利用生产要素获取收益的机会；二是稳定就业，今年城镇新增就业人口预计达 1200 万人，需千方百计创造就业岗位，使劳动者通过就业获得收入；三是强化社会保障，针对退休人员及丧失劳动能力的困难群体，政府应增加现金收入和消费补贴等支持，体现社会主义制度以人为本的本质要求。
第二，要让人民群众敢消费。收入是消费的基础，但还需消除居民后顾之忧，使其敢于消费。当前，年轻群体面临购房、婚育等支出压力，中年群体承担赡养老人、抚养子女等家庭责任，老年群体需为健康医疗储备资金。我国储蓄率相对较高、消费率相对较低。除文化因素外，需通过加大中央对"一老一小"领域的投入，解决子女养育、教育及老年人医疗养老的后顾之忧，使居民更愿意消费、更放心消费。
第三，丰富消费场景。部分群体具备消费能力和意愿，关键在于创造适宜的消费场景。当前，青年消费群体呈现新特征，很多品牌及 IP 产品受到追捧，"村超"等活动带动消费热潮，这些现象表明，只要打造好消费场景，就能激发消费潜力。同时，"轻老年"群体（60 岁至 70 岁）的消费需求同样值得关注，一是健康需求，需提供更好的医疗健康服务；二是旅游需求；三是再学习、发展兴趣爱好的需求。那么，针对旅游需求，是否需要调整休假制度？针对健康需求，是否需要引进更多外资医院？这些都需要思考。
第四，优化消费供给。当前高品质消费需求尚未得到充分满足，特别是服务消费供给不足。高水平托育、教育、医疗等领域存在的排队、找关系等现象，反映出供给短缺和体制机制障碍。需通过放开准入、鼓励外资和民营企业进入供给不足领域，增加优质服务消费供给。
当然，扩大消费是长期任务，既是稳定经济的因，也是经济发展的结果。经济发展、就业增加、收入提升，才能从根本上促进消费增长。因此，必须稳住经济大盘，实现年度和五年规划目标。
关于投资，同样不可忽视。扩大服务品供给、满足消费、创造新基础设施、满足人民美好生活需要，都离不开投资。2026 年政府工作报告对加大有效投资作出重要部署，中央财政安排资金规模可观：中央预算内投资 7550 亿元；拟发行超长期特别国债 1.3 万亿元，其中 8000 亿元用于"两重"（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设），2000 亿元用于支持大规模设备更新；安排新型政策性金融工具 8000 亿元，通过财政贴息、优惠再贷款等方式支持社会投资。
上述资金安排力度不小，关键在于提高投资效率，把这些钱花好。过去投资取得巨大成就，我国基础设施面貌发生了根本性变化，但也存在低效投资、形象工程等问题。今后投资需坚持"投资于物"和"投资于人"相结合：既要推进重大基础设施建设，如调水工程、新型基础设施，为新质生产力发展打造基础设施，如支持 5G 向 6G 过渡、新型数据中心、太空智算等；更要投资于人全面发展，覆盖全生命周期各环节，包括生育、托育、教育、培训、就业、养老乃至临终关怀，既有硬投资，也有软投资。这体现了人民至上、以人为本的理念，也是今年政府工作的重要特点。
通过上述举措，内需对经济的制约将得到缓解甚至消除，供强需弱状况得到扭转，年度和五年经济增长目标经过努力可以实现。
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日常消费自然回落符合周期规律
NBD：当前有观点认为，我国消费复苏呈现" K 型分化"特征，即高端消费表现强劲，而中低端消费相对疲软。对此你如何看待？这种 K 型分化的消费特征是否不可逆转？
马建堂：现在有许多说法，我认为"低端消费"的提法并不十分准确，或许以"日常消费"作表述更为准确，这主要涵盖居民衣食住行等基本生活需求。经过多年发展，我国国民经济持续增长，日常消费品的生产能力快速提升，部分领域甚至出现产能过剩。在食品、服装、住房、用品、出行等方面，供给能力已较为充裕。
此外，居民日常消费需求在一定程度上具有相对稳定性。例如，衣着需求、住房需求在达到一定水平后增长空间有限——当前我国城镇人均住房建筑面积已超 40 平方米，这也在一定程度上解释了居住性需求为何开始回落。对于服装等消费品，特别是男性消费群体，需求数量同样相对稳定。日常消费中既包括易耗品，也包括耐用消费品。经过多年发展，过去紧缺的"三大件"等家电产品，如今已在城乡家庭普及，彩电、洗衣机、冰箱等产品的市场需求以更新换代为主。因此，这些领域的消费增长势头相对放缓，需求表现不如以往旺盛。
与此同时，一些新兴消费需求，特别是与新的生活方式、新产品形态相关的消费，以及情绪消费、情景消费等新型消费形态，由于前期基数较低，目前呈现较快增长态势。
各类消费均存在生命周期规律：从初始出现到逐步扩大，再到快速增长，达到平台期后增速自然回落，这属于正常现象。
因此，对于所谓" K 型分化"的现象，我的理解是：日常消费，包括易耗品和耐用消费品消费，经过多年发展，增速不可能长期保持高位；而新型消费刚刚兴起，基数较小，因此增速较快，这都是很正常的现象。
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建议进一步加大"一老一小"领域投入
NBD：你刚刚提到居民增收，你以往也长期关注"一老一小"领域，曾建议推广长期护理险及发放育儿补贴。在"十五五"期间，你认为应如何通过社会保障制度创新来应对人口结构变化带来的挑战？
马建堂：人口高质量发展是中华民族生存繁衍与文明升级的重要基础。受多种因素影响，我国人口已连续四年负增长。因此，构建生育友好型社会至关重要。
建设生育友好型社会的关键在于鼓励生育。生育问题既是经济问题，也涉及文化传统、社会观念等综合因素。但无论如何，减轻育儿负担是鼓励生育的主要手段。目前国家已出台部分生育支持政策，包括为 0 至 3 岁婴幼儿提供每年 3600 元补贴。
我建议，进一步加大补贴力度。资金来源方面，2026 年拟安排 1.3 万亿元超长期特别国债，其中 2500 亿元用于支持消费品以旧换新。可从中调剂部分资金，或额外新增发行一定规模超长期特别国债，专项用于加大育儿补贴力度。目前部分城市如呼和浩特市、南宁市已加大育儿补贴发放力度，对一孩、二孩、三孩分别给予相关补贴。我建议，从一般公共预算中安排专项资金，或新增发超长期特别国债加大育儿补贴力度。
在养老保障方面，我国现行养老保险制度分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两大体系。作为 14 亿人口大国，我国已建成世界上规模最大的养老保险体系，实现广覆盖目标，很不容易。但保障水平总体偏低。今年政府工作报告提出城乡居民基础养老金月最低标准再提高 20 元，将从 143 元提升至 163 元。建议在此基础上进一步加大增幅。资金来源方面，我国人口基数庞大，即便人均补贴仅增加数十元，汇总起来也是一笔巨额财政支出。尽管如此，仍须统筹安排好相关资金，贯彻以人为本的发展理念。具体而言，一是调整中央财政一般公共预算支出结构，优化资金配置；二是扩大超长期特别国债发行规模。今年拟安排的 1.3 万亿元超长期特别国债，可考虑进一步增发，专项用于加大育儿补贴、提高城乡居民养老保险待遇，以及提高约 4500 万失能半失能老年人的长期护理险水平。
总之，坚持以人为本的发展理念，主要体现在财政支出结构调整上，通过多渠道筹集资金，加大对"一老一小"领域的投入，完善社会保障体系，积极应对人口结构变化带来的挑战。
记者 | 李彪 张宏
编辑 | 魏官红
视觉 | 刘青彦
排版 | 魏官红
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